Региональный экологический контроль в России фактически ушёл от проверок к наблюдению

Система регионального государственного экологического контроля в России всё больше смещается от полноценных проверок к профилактике и наблюдению, при этом возможности инспекторов добиваться устранения выявленных нарушений остаются ограниченными. К такому выводу пришли авторы доклада Общественного совета при Росприроднадзоре, проанализировавшие правоприменительную практику субъектов РФ за 2024–2025 годы.

В исследовании использовались региональные отчёты об экологическом контроле, данные Единого реестра контрольных мероприятий, Генеральной прокуратуры, нормативные акты субъектов и региональные информационные системы. Анализ охватывает организацию надзора, профилактику и проверки, риск-ориентированный подход и фактическую результативность работы контрольных органов.

Авторы выделили пять системных проблем: практически исчезнувший плановый контроль, преобладание мероприятий без взаимодействия с нарушителем, сложность согласования внеплановых проверок с прокуратурой, почти неработающие индикаторы риска и систему показателей, которая в некоторых случаях фактически поощряет невмешательство.

Одна плановая проверка на всю Россию

В 2025 году региональные органы экологического надзора провели одну плановую проверку — в Иркутской области. Годом ранее таких мероприятий было 75.

Внеплановых контрольных мероприятий со взаимодействием было 442. При этом в 32 субъектах России их за весь год не проводили вообще. Более десяти таких мероприятий состоялось лишь в восьми регионах.

На этом фоне основной формой работы стали контрольные мероприятия без взаимодействия с проверяемым лицом — наблюдения и выездные обследования. За год их провели 43 091.

Однако у такого инструмента есть принципиальное ограничение: непосредственно по его результатам инспектор не вправе выдать обязательное предписание или привлечь нарушителя к административной ответственности. Более того, обследование невозможно провести, если территория огорожена и доступ к ней ограничен.

Дополнительно региональные органы объявили 42 301 предостережение. Доклад характеризует их как меру реагирования без обязательной юридической силы. Полноценных профилактических визитов состоялось 954 — на 78% меньше, чем годом ранее.

Авторы отмечают случаи, когда предостережением фактически заменяется более жёсткое реагирование. Арбитражные суды фиксировали ситуации, когда требования, по сути напоминающие предписания, оформлялись именно как предостережения.

До внеплановой проверки удаётся дойти примерно в трети случаев

Одним из главных барьеров авторы называют согласование внеплановых проверок с прокуратурой.

В 2025 году региональные экологические органы пытались согласовать 725 внеплановых мероприятий против 457 годом ранее. Однако согласовано было только 34%.

Для сравнения, у Росприроднадзора доля согласованных внеплановых проверок составила 71%.

В 17 регионах прокуратура не согласовала ни одной предложенной экологической проверки. Ещё 34 субъекта вообще не предпринимали попыток их согласовать.

Особенно показателен пример Башкортостана: 83 обращения — 83 отказа. В Нижегородской области оказались безуспешными 40 попыток. Лучший результат зафиксирован в Якутии — 39 согласований из 49 обращений.

Среди причин отказов названы недостаточное обоснование угрозы причинения вреда, ошибки при оформлении документов и технические сбои информационных систем, из-за которых материалы иногда физически не доходят до прокуратуры.

Доклад приводит и пример Томской области: в 2025 году там состоялось семь внеплановых проверок, причём все — по требованию прокуратуры. Региональный экологический орган самостоятельно пытался инициировать проверки 14 раз и во всех случаях получил отказ.

Инспекторов в регионах значительно меньше, чем у Росприроднадзора

На конец 2025 года в региональном экологическом контроле работали 1 689 инспекторов. Для сравнения, в Росприроднадзоре — 2 698.

В 22 субъектах число региональных экологических инспекторов не превышает пяти человек. При этом численность кадров практически не связана с площадью территории или количеством населения.

Крупнейшие региональные службы работают в Татарстане — 117 инспекторов, Москве и Якутии — по 102 человека.

В самих контрольных органах отмечают, что на одного инспектора может приходиться около 100 объектов. Среди проблем также называются недостаточное техническое оснащение, уровень оплаты труда и обеспечение форменной одеждой.

Риск-ориентированная система существует в основном на бумаге

Современная модель надзора предполагает, что частота проверок должна зависеть от категории риска объекта, а внеплановое вмешательство — запускаться при срабатывании индикаторов риска.

Однако авторы обнаружили внутреннее противоречие этой системы.

Региональные ведомства продолжают присваивать и пересматривать категории риска, но категория определяет прежде всего периодичность плановых проверок. Поскольку в 2025 году такая проверка на всю страну была одна, трудоёмкая работа по категорированию объектов практически не приводит к реальным контрольным последствиям.

Не лучше работает система индикаторов риска.

В регионах утверждены 333 индикатора, однако около 21% из них авторы признали непригодными к применению. За весь 2025 год на основании индикаторов назначена лишь 51 проверка в 16 субъектах России.

Около 70 индикаторов, по оценке авторов, противоречат законодательству о контроле: например, обычная жалоба гражданина или неблагоприятные метеоусловия формально оформлены как индикатор риска, либо отсутствует однозначный источник данных для его фиксации.

Кроме того, автоматизированной системы выявления срабатывания индикаторов фактически нет — инспекторам приходится вручную сопоставлять отчётность и другие сведения.

Чем меньше нашли ущерба, тем лучше показатель

Отдельно в докладе критикуется система оценки результативности экологического контроля.

Из 85 субъектов 77 отчитались о достижении установленных показателей. Но авторы изучили 65 индикаторов, связанных с вредом окружающей среде, и пришли к выводу, что некоторые из них имеют обратный стимулирующий эффект.

Например, если показателем является размер выявленного ущерба и целевое значение предполагает его минимизацию, формально лучший результат получит орган, который меньше ущерба обнаружил.

В Челябинской области целевой показатель предусматривает ущерб почвам не более 1 млн рублей. Авторы отмечают, что вред почвам часто носит скрытый характер, поэтому формально достичь такого результата проще, ограничив активность по его выявлению.

В противоположность этому в Московской области используется показатель роста объёма выявленного и начисленного вреда. В 2025 году его размер достиг 6,124 млрд рублей.

Авторы считают, что оценивать работу экологического надзора необходимо не по отсутствию зафиксированного ущерба, а по объёму выявленных нарушений, рассчитанному и взысканному вреду, результатам судебной работы и фактическому устранению последствий.

Региональный и федеральный контроль расходятся по полномочиям

Отдельная проблема связана с разграничением компетенции.

За Росприроднадзором закреплены наиболее значимые объекты, включая предприятия I категории НВОС, отдельные объекты II категории, лицензируемое обращение с отходами I–IV классов, федеральные ООПТ и стратегически значимые водные объекты.

Региональным органам остаются многие объекты II–IV категорий, несанкционированные свалки, местные водные объекты и ряд других вопросов.

На практике экологические нарушения редко укладываются в такое деление. Например, свалка может относиться к региональной компетенции, транспортирование отходов — затрагивать федеральный контроль, а загрязнённый сток со свалки попадать в реку межрегионального значения.

Авторы называют эту ситуацию зоной правовой неопределённости и считают необходимой более тесную координацию Росприроднадзора и субъектов.

Что предлагается изменить

Общественный совет предлагает точечно расширить возможность возбуждения административных дел без предварительного контрольного мероприятия со взаимодействием.

В частности, речь идёт о случаях сброса отходов из транспортных средств в неустановленных местах и уклонения предприятий от постановки объектов негативного воздействия на государственный учёт. Авторы считают, что такие нарушения могут быть зафиксированы непосредственно и проведение полноценной проверки для подтверждения самого факта не требуется.

Предлагается также передавать регионам опыт территориальных органов Росприроднадзора по согласованию проверок с прокуратурой, проводить совместные совещания и интегрировать информационные системы.

Отдельно предлагается изменить показатели оценки работы экологических органов и учитывать выявленный, начисленный и реально взысканный ущерб, судебные решения и нарушения, обнаруженные вне рамок обычных проверок.

Показательный пример приведён по Краснодарскому краю: в 2025 году по статье 8.41 КоАП РФ к ответственности были привлечены 759 человек, однако непосредственно по результатам контрольных мероприятий — ни одного. Это означает, что значительная часть реальной правоохранительной работы просто не отражается в стандартной статистике экологического контроля.

Главный вывод доклада сформулирован достаточно жёстко: профилактическая модель экологического контроля может работать только в том случае, если за выявленным нарушением сохраняется реальная возможность привлечения виновного к ответственности.