Жить по эко-Кодексу. Что изменил Китай и что обсуждает Россия
Китай объединил природоохранные нормы в кодекс из 1 242 статей. В России к этой идее возвращаются десятилетиями, но спор касается не только сроков: какие проблемы решит единый акт и что можно изменить без него?
В Китае с 15 августа 2026 года действует Экологический кодекс. Принятый 12 марта документ заменил десять законов и объединил регулирование загрязнения, охраны экосистем и низкоуглеродного развития. В России вопрос о федеральном Экологическом кодексе вновь оказался в публичной повестке после встречи главы Росприроднадзора Светланы Радионовой с Владимиром Путиным 21 октября 2025 года.
Предлагая вернуться к инициативе, Радионова привела показатель масштаба изменений: за предыдущие пять лет в этой сфере появилось более 300 нормативных документов. По её словам, требования необходимо систематизировать, сделать понятными для государства и бизнеса, а к работе привлечь общественность. Среди зарубежных примеров она назвала Китай, где кодекс тогда ещё готовился. Предложение зафиксировано в стенограмме встречи.
Однако принятие единого закона и улучшение экологического регулирования — не тождественные результаты. Одни страны объединяют действующие нормы, другие одновременно меняют разрешения и обязанности предприятий, третьи сохраняют систему специальных законов. Российский вопрос поэтому состоит не только в том, когда появится кодекс, но и в том, какие недостатки действующего права предполагается устранить именно с его помощью.
Где возникает российская проблема
Основой российского природоохранного законодательства остаётся закон № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Рядом действуют специальные законы об атмосферном воздухе, отходах, экологической экспертизе, особо охраняемых природных территориях и животном мире. Использование земли, вод, лесов и недр регулируется отдельными кодексами и законами; санитарные требования и условия строительства — другими отраслями законодательства.
Такое разделение само по себе не означает противоречия. Для промышленного объекта вопросы размещения, воздействия на природу и безопасности населения различаются по предмету проверки. Не каждому предприятию требуется одинаковый набор разрешений. Проблема возникает там, где неясно, как совместить требования разных актов и какие последствия влечёт исполнение одного из них для обязанностей по другому.
Один из таких споров дошёл до Конституционного суда. В 2012 году на арендованном ООО «Заполярнефть» лесном участке с нефтесборным трубопроводом обнаружили нефтяное загрязнение. Компания заявила, что вывезла загрязнённый грунт, заменила его чистым и провела рекультивацию. Однако суды взыскали рассчитанное по государственным таксам возмещение, не приняв выполненные работы и понесённые расходы как основание для уменьшения денежного взыскания.
В постановлении от 2 июня 2015 года № 12-П Конституционный суд установил неопределённость регулирования и несогласованность правил устранения нефтяного загрязнения с нормами возмещения вреда. До изменения законодательства судам было разрешено учитывать необходимые и разумные расходы на устранение загрязнения при соблюдении указанных в постановлении экологических условий. Автоматического освобождения от ответственности за сам факт рекультивации суд не установил.
Позднее учёт затрат причинителя вреда закрепили непосредственно в законе «Об охране окружающей среды». Поправка была принята в июне 2016 года и вступила в силу 1 марта 2017 года. Сейчас это пункт 2.1 статьи 78.
Этот пример показывает обе стороны дискуссии. Несогласованность экологических требований имела конкретные правовые последствия. Но исправление проводилось через судебную проверку и изменение действующего закона — без принятия экологического кодекса.
Объединение требований также уже происходит. Статья 31.1 закона № 7-ФЗ предусматривает комплексное экологическое разрешение для объектов I категории. Оно связывает технологические нормативы, требования к отдельным выбросам и сбросам, обращению с отходами и производственному экологическому контролю. Поэтому речь идёт не о создании интегрированного регулирования с нуля, а о возможной перестройке и согласовании существующих механизмов.Что означает кодификация
За предложением «собрать нормы в один документ» могут стоять разные по глубине изменения.
При инкорпорации действующие акты систематизируют, не перерабатывая их содержание. При консолидации несколько актов объединяют, устраняя повторы и редакционные расхождения. Кодификация предполагает более глубокую работу: согласование понятий, прав, обязанностей и процедур, устранение пробелов и определение судьбы прежних норм.
Отдельный вопрос — границы нового акта. Кодекс может подробно регулировать несколько направлений природоохранной деятельности либо содержать преимущественно общие правила, которые применяются вместе со специальными законами. Такой модульный подход — не альтернатива кодификации, а один из вариантов её устройства.
Есть и различие между содержанием закона и инфраструктурой его применения. Бесплатный доступ к актуальным нормам, единая подача документов и обмен данными между ведомствами могут развиваться как вместе с кодексом, так и без него. В России, например, официальный правовой портал уже публикует тексты актов с внесёнными изменениями.
Зарубежные примеры позволяют рассмотреть эти решения по отдельности: что объединили законодатели, какие специальные нормы сохранили и как изменились процедуры. Само наличие кодекса ещё не отвечает на вопрос, стало ли меньше загрязнения.Китай: десять законов отменены, специальные акты сохранены
Экологический кодекс КНР состоит из пяти частей. Общая часть закрепляет принципы и сквозные механизмы — планирование, экологическую оценку, мониторинг, информацию и участие общественности. Далее следуют предотвращение загрязнения, охрана экосистем, зелёное низкоуглеродное развитие, ответственность и заключительные положения.
В одном документе оказались не только требования к воздуху, воде, почвам и отходам, но и восстановление экосистем, обращение с химическими веществами, циркулярная экономика и климатическое регулирование. Статья 1242 установила дату вступления кодекса в силу — 15 августа 2026 года — и одновременную отмену десяти законов, включая прежние акты об охране окружающей среды, экологической оценке, загрязнении воздуха и вод.
При этом более двадцати специальных законов сохранились. В докладе исследовательского института агентства «Синьхуа» этот способ описан как «умеренная кодификация»: положения одних законов перенесены в кодекс с их последующей отменой, из других включены основные правила, но сами акты продолжают действовать. В направлениях, где специальное законодательство ещё формируется, кодекс устанавливает общие положения.
Таким образом, китайская реформа — не замена всех экологически значимых требований одним текстом. Она изменила центральную структуру законодательства, сохранив отдельное регулирование ряда природных ресурсов и направлений хозяйственной деятельности.
К началу сентября кодекс действует лишь несколько недель. Его содержание и перечень отменённых законов уже можно сопоставлять с другими системами; оценивать по этому сроку долгосрочные природоохранные результаты было бы преждевременно.Франция и Италия: сводный акт не отменяет специальных законов
Французский Code de l’environnement появился в 2000 году. Законодательная часть была введена ордонансом № 2000-914. В официальном докладе к нему принцип подготовки обозначен как кодификация действующего права: содержание преимущественно сохранялось, а изменения были направлены на согласованность и ясность норм. Исчерпывающее объединение всех связанных с окружающей средой актов не предполагалось.
Но сегодняшнюю французскую систему уже нельзя описать как простой каталог. В кодексе действуют общие природоохранные принципы и механизм экологического разрешения. Статьи L181-1—L181-4 позволяют объединять ряд согласований, сохраняя применение соответствующих специальных требований. Здесь различаются упрощение процедуры и изменение уровня охраны: объединение разрешений само по себе не отменяет материальных обязанностей.
Французский пример показывает также, что характер первоначальной кодификации не определяет содержание кодекса навсегда. Акт, начавшийся с систематизации, впоследствии может использоваться для изменения самих механизмов регулирования.
В Италии сходную объединяющую роль выполняет законодательный декрет № 152 от 3 апреля 2006 года. Его официальное название — «Нормы в области окружающей среды», хотя документ известен и как Экологический кодекс. Он охватывает экологическую оценку, комплексные разрешения, воду, почвы, отходы, атмосферные выбросы и экологический вред.
Однако охраняемые природные территории регулирует отдельный закон № 394 1991 года, а шум — самостоятельный рамочный закон № 447 1995 года. Сводный акт стал частью системы, а не единственным источником экологических требований.Швеция и Эстония: как работают общие правила
Шведский Экологический кодекс принят в 1998 году и вступил в силу 1 января 1999 года. Он объединил положения 15 законов. Подробные требования при этом остались и в подзаконных актах.
Его особенность — общие обязанности, закреплённые в главе 2. Лицо, осуществляющее деятельность, должно знать связанные с ней экологические риски, принимать предупредительные меры, учитывать выбор места, экономно использовать ресурсы и заменять опасные вещества менее опасными в предусмотренных законом случаях. Для профессиональной деятельности предусмотрено применение наилучшей возможной технологии. При определении требований учитывается и установленное кодексом соотношение природоохранной пользы и затрат на меры защиты.
Это не только вводные декларации. Как поясняет Шведское агентство по охране окружающей среды, общие правила используются при установлении условий разрешений, вынесении предписаний и запретов. Их значение определяется тем, как они включены в конкретные решения разрешительных и надзорных органов.
В Эстонии Закон об Общей части Экологического кодекса принят в 2011 году; основной массив вступил в силу 1 августа 2014 года. Он закрепил общие принципы, права, обязанности и разрешительные процедуры, но не заменил всё специальное законодательство.
Практическое устройство этой системы видно на примере воды. По разъяснению Департамента окружающей среды, разрешение на специальное водопользование выдаётся с применением одновременно Общей части и Закона о воде; заявление подают через систему KOTKAS. Ведомство также описывает объединение прежних видов разрешений в единое экологическое разрешение, над которым совместно работают специалисты разных направлений.
Здесь общая часть обеспечивает единую процедуру, а специальный закон сохраняет требования к конкретному природному объекту. Для такого объединения не понадобилась отмена всех отраслевых актов.Казахстан: от предусмотренного механизма к его применению
Казахстан принял новый Экологический кодекс 2 января 2021 года; основная часть его положений действует с 1 июля того же года. Он заменил кодекс 2007 года, сохранив самостоятельное земельное, водное, лесное законодательство и регулирование недропользования в их предметах.
Новый документ предусматривает оценку воздействия на окружающую среду, комплексные экологические разрешения, наилучшие доступные техники, автоматизированный мониторинг и устранение экологического вреда. Но в этой истории существенно различие между включением механизма в закон и его использованием.
В исследовании 2019 года Организация экономического сотрудничества и развития установила, что наилучшие доступные техники не были встроены в разрешительную систему, а предусмотренной возможностью пилотного комплексного разрешения не воспользовался ни один природопользователь. Это оценка прежнего регулирования, а не кодекса 2021 года.
В новой системе уже есть примеры применения разрешительного механизма. По данным PetroKazakhstan, ТОО «ПетроКазахстан Ойл Продактс», управляющее Шымкентским нефтеперерабатывающим заводом, получило комплексное экологическое разрешение 8 апреля 2025 года. Компания также сообщает о передаче данных автоматизированного мониторинга четырёх источников выбросов с февраля 2025 года.
Это уже сообщение о применении инструментов кодекса, а не только об их закреплении в законе. Однако наличие разрешения и работа мониторинга ещё не устанавливают, насколько сократилось загрязнение благодаря реформе. Для этого нужны отдельные данные о выбросах и выполнении природоохранных мероприятий.Нидерланды: закон вместе с разрешительной инфраструктурой
Нидерландский Omgevingswet вступил в силу 1 января 2024 года. Он регулирует более широкую область, чем только охрана окружающей среды: строительство, пространственное развитие и использование физической среды. По данным государственного агентства Rijkswaterstaat, в нём объединено регулирование из 26 законов.
Закон датирован мартом 2016 года. Между его принятием и началом применения прошло почти восемь лет. История подготовки показывает, что систему формировали также вводные и дополняющие акты, правительственные постановления и министерское регулирование.
Через цифровой Omgevingsloket пользователи могут обращаться за разрешениями и проверять действующие территориальные правила. Раздел Regels op de kaart позволяет находить документы по выбранному месту, включая предыдущие редакции.
В отличие от правовой базы, которая показывает текст закона, такой сервис помогает установить применимые к конкретной территории требования. Это самостоятельная организационная и цифровая часть реформы. Из самого факта объединения законов её появление не следует.Германия: почему подготовленный проект не стал кодексом
В Германии работа над Umweltgesetzbuch началась в 1970-е годы. В 1990 году был представлен профессорский проект Общей части, в 1994-м — специальных разделов, а в 1997-м свой вариант подготовила независимая экспертная комиссия.
Как следует из истории проекта, опубликованной Федеральным ведомством по окружающей среде, в 1999 году попытка принятия остановилась из-за конституционных ограничений федеральных законодательных полномочий в области воды и охраны природы. После реформы федерализма 2006 года работу возобновили, но правительственного соглашения по проекту достичь не удалось.
Вместо единого кодекса были приняты четыре заменяющих его акта, в том числе о воде, охране природы и защите от неионизирующего излучения. Устранение конституционного препятствия не обеспечило согласия по общему проекту, но его непринятие не остановило законодательные изменения в отдельных направлениях.
В США экологическое регулирование также строится на системе специальных законов. Охрану воздуха, вод, обращение с отходами и другие направления регулируют отдельные акты, перечисленные Агентством по охране окружающей среды. Само различие законодательных форм не даёт основания ранжировать страны по качеству охраны природы.Российская история: несколько проектов под одним названием
Спор об объединении охраны природы и использования ресурсов возник ещё в советской правовой науке. В 1960–1970-е годы профессор Николай Казанцев разрабатывал идеи их интеграции; другие исследователи возражали против утраты самостоятельности отраслевого законодательства. Эту дискуссию описывал профессор МГУ Александр Голиченков в интервью журналу «Законодательство» 2008 года.
Принятый в 1991 году Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» иногда неофициально называли экологическим кодексом. Однако законодательно он был принят в другой форме. Таким образом, часть дискуссии получила практическое продолжение и без документа с названием «кодекс».
Сам Голиченков выступал за широкий предмет кодификации: природоохранные и природоресурсные нормы, а также экологическую безопасность. По его свидетельству, в 2005 году подготовили проекты концепции и технического задания, а в 2007-м по государственным контрактам — проекты Общей и Особенной частей. Подготовительная работа, следовательно, не ограничивалась научными предложениями.
В 2015 году был опубликован проект Экологического кодекса в части промышленной экологии, подготовленный Центром «Концепт». По сообщению разработчика, документ был одобрен комитетом РСПП по экологии и природопользованию. Однако опубликованный отраслевой проект и внесённый в Государственную думу законопроект — разные стадии работы.
В мае 2021 года к идее вернулась председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко. Светлана Радионова поддержала её в июле того же года. В выступлении, о котором сообщала «Парламентская газета», глава Росприроднадзора говорила не только об объединении требований, но и о процедурном содержании кодекса и ограничении практики несогласованных поправок.
В мае 2022 года Госдума сообщила об инициативе «Новых людей» подготовить проект кодекса. Такое сообщение фиксирует намерение разработать документ, но не равнозначно публикации текста или внесению законопроекта.
Обращение Радионовой к президенту в октябре 2025 года стало очередным этапом этой дискуссии, а не её началом. Прежние проекты различались составом разработчиков и предполагаемым охватом регулирования. Под общим названием обсуждалось несколько вариантов реформы.
О чём спорят сейчас
В феврале 2026 года на экологическом форуме РСПП первый заместитель председателя комитета союза по экологии и природопользованию Игорь Нечаев выступил за унификацию требований и обсуждение их изменений раз в год. Как сообщал «Коммерсантъ», первый заместитель главы Минприроды Константин Цыганов ответил: «Пока такой задачи не стоит, но мы готовы вернуться к обсуждению».
Для сторонников этой инициативы кодекс связан не только с сокращением числа отдельных актов, но и с предсказуемостью регулирования. Однако сам по себе объединённый текст не определяет, как часто его будут менять: порядок последующих поправок — отдельная часть предложения.
Научная дискуссия также не ограничивается выбором структуры будущего кодекса. На круглом столе в Государственной думе 26 июня 2026 года исследователь Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Михаил Пономарёв поставил вопрос о выборе между принятием кодекса и сохранением регулирования по отдельным природным объектам. Об этом сообщается в отчёте юридического факультета МГУ.
Речь идёт о выборе масштаба преобразований: создавать ли новый общий акт или проводить изменения в существующей системе. При этом кодекс и специальные законы не обязательно исключают друг друга — китайская и эстонская модели предусматривают их совместное применение. Российский пример с учётом затрат на устранение вреда показывает, что отдельную правовую неопределённость можно устранить и поправкой к действующему закону.
На дату подготовки материала, 6 сентября 2026 года, в проверенных открытых источниках редакция не обнаружила опубликованного нового правительственного проекта кодекса. В плане законопроектной деятельности правительства на 2026 год, в рассмотренной редакции с изменениями от 1 августа, такой проект не указан. Это характеризует публично обозначенные планы, но не позволяет исключить подготовительную работу вне них.Согласие с целью — ещё не согласие с реформой
Сопоставление российских инициатив и зарубежных решений выявляет различие между тремя задачами: упорядочить законодательство, изменить действующие обязанности и процедуры, обеспечить применение принятых норм. Кодекс может объединять первые две задачи, но не подменяет третью. В первом глобальном докладе Программы ООН по окружающей среде 2019 года именно недостаточное исполнение законов названо одной из главных проблем природоохранного регулирования.
Китай уже определил содержание своего кодекса и его соотношение с другими актами. В российской публичной дискуссии поддержка систематизации пока не складывается в единую представленную модель: различаются предмет, масштаб и сам способ преобразований.
Поэтому отсутствие кодекса не означает отсутствия экологического законодательства или невозможности его менять. А согласие с тем, что требования должны быть согласованными и понятными, ещё не отвечает на вопрос, какие законы будут пересмотрены и что изменится для предприятий, государства и граждан. Именно это различие отделяет многолетнюю идею от конкретного проекта реформы.